DOKTRINER: Andøya - Moskva, tur - retur

Russisk utenrikspolitikk er på vei ut av dvalen. Norges mektige nabo har mer eller mindre permanent gitt opp sin rolle som supermakt, men på den regionale scenen er engasjementet høyt. Dette vil ikke minst Norge merke, nordområdene har mistet sin stilling som et område av global interesse.

AV IVER B. NEUMANN

På den ene siden står de som har grepet at enhver stats plass i internasjonal politikk, også Russlands, blant annet er avhengig av at den økonomiske basis er i orden. For russiske vestliggjørere er poenget med å anvende vestlige økonomiske og politiske modeller på Russland ikke nødvendigvis at de ses som normativt overlegne i seg selv, men at de er effektive. De sikrer Russlands maktbasis. Slik resonnerte Peter Den Store, slik resonnerte kanskje Gorbatsjov, og etter et par romantiske år i 1990-1991 da de lovpriste vestlige modeller for deres iboende fortreffelighet, uttaler de fleste vestliggjørere seg nå også i disse baner.

På den annen side står de som av forskjellige årsaker ikke opplever Russlands politikk i dette lys. De mener for eksempel at kommunismen fortsatt kunne ha levert bare den var blitt perfeksjonert (noen få), at økonomisk levestandard for befolkningen burde komme i annen rekke og at Russlands militære slagkraft kan opprettholdes også uten økonomiske reformer (også noen få), at Russlands problemer kunne løses bare staten disiplinerte det politiske og økonomiske liv (forholdsvis mange). I og med at de ikke anerkjenner at vestlige modeller vil styrke Russland på lang sikt, eller alternativt mener at de kanskje i prinsippet vil gjøre det, men at de på kort sikt vil tappe Russland for så mange ressurser at øvelsen ikke vil være bryet verd, ser de ikke noe poeng i å kopiere vestlige modeller.

Et av hoveddramaene i russisk politikk over de siste tre år har altså vært hvorledes sistnevnte retorikk har slått inn i debatten og tvunget staten over i en mer nasjonalt orientert språkbruk. De to orienteringene er fortsatt klare alternativer til hverandre, men det er skjedd en konvergens. En av grunnene til at dette kunne skje, var enigheten om behovet for å opprettholde Russland som en stormakt, og enigheten om at en forutsetning for at Russland fortsatt kunne være en stormakt var en høy grad av russisk innflytelse over de andre tidligere deler av Sovjetunionen. Det forelå også etterhvert en høy grad av konsensus om at Russland ikke hadde krefter til å føre en fremskutt utenrikspolitikk utenfor Europa og det nære utland. Den generelle tankegang synes derfor å være: i det nære utland, overlegenhet; i Europa, partnerskap; i resten av verden, avståelse. Denne tankegangen preger også spesifikke dokumenter som for eksempel den gjeldende russiske militærdoktrinen.

Det nære utland: overlegenhet

Hva Russlands forhold til det nære utland angår, har Norge siden 1991 sterkt signalisert at man nok ser legitime russiske interesser i Baltikum, men at man ikke desto mindre betrakter det som illegitimt om Russland betrakter Baltikum på linje med det øvrige Sovjetunionen hva grad av legitim innflytelse i vestlige øyne angår. Dette er dog et mindre problem enn det kunne ha vært, siden det på russisk side langt fra er noen entydig holdning at Baltikum er en del av det nære utland.

For tiden foreligger det ikke noen åpne konflikter som Norge må ta stilling til, og man unngår derfor ubehagelige avveiningsproblemer. Det kanskje mest påtrengende problem, Estlands og Latvias behandling av de lokale russiske minoriteter, er med adskillig kløkt blitt koblet opp mot det arbeidet Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE) ved dets kommissær for spørsmål om nasjonale minoriteter driver. Slik kan det i noen grad behandles som et teknisk-legalt anliggende. Her har man et godt eksempel på de fordeler det har for et enkeltland som Norge at konfliktstoff multilateraliseres.

Avveiningsproblemet er derfor latent heller enn aktuelt, men vil lett kunne bli aktualisert enten av Russland selv eller fra baltisk side, for eksempel i form av fornyede territoriale krav. I et slikt perspektiv er de siste regjeringsskifter i Litauen og Estland, der ledere fra sovjet-tiden med erfaring fra samarbeide med Moskva er gjenvalgt, klart i norsk interesse. Disse regjeringene har større forståelse for virkningene av en radikal nasjonalistisk politikk vis-à-vis både lokale russiske minoriteter og Moskva enn sine forgjengere. De tenderer til å tenke regional stabilitet heller enn nasjonal selvråderett, hvilket altså kommer blant annet Norge til gode.

Hva Russlands forhold til de tidligere kaukasiske og sentral-asiatiske republikker angår, har Norge hverken kritisert Russlands såkalte fredsopprettende operasjoner i området eller aktivt imøtekommet Moskvas ønske om FN-stempel på disse operasjonene. En problemstilling som har vært luftet av politikere som Sjirinovskij, er å utvide Russlands nære utland til også å gjelde Afghanistan, Tyrkia og Iran. Tanken er at man blant annet ved hjelp av samarbeide med Irak skulle kunne etablere seg som dominant i hele dette området. Om ikke annet så fordi omkostningene ved å følge opp det nære utland slik det defineres idag allerede er betydelige, er det lite sannsynlig at dette vil skje.

Russland har imidlertid signalisert at man gjerne vil oppheve CFE-avtalens (Conventional Forces in Europe) flankeparagraf, fordi man med det sterke militære engasjementet man har i det nord-kaukasiske militærdistrikt med tilliggende områder trenger mer utstyr enn det man under avtalen kan ha. Norge har motsatt seg opphevelse av CFE-avtalens flankeparagraf. Det ville formelt også åpne for mer omfattende utplassering av russisk militært utstyr i Leningrad militærdistrikt, som grenser opp til Norge. Den avveining den norske stat her må gjøre, dreier seg på den ene side om at den russiske stat skal oppleve sitt militære spillerom som stort nok til at dets sikkerhet ivaretas på en tilbørlig måte (hvilket såvidt jeg kan bedømme forøvrig er helt ukvantifiserbart), samtidig som russisk rustningsnivå i nordområdene er lavest mulig.

Er det slik at en opphevning av flankeparagrafen vil øke Moskvas opplevelse av sikkerhet samtidig som rustningsnivået i nord ikke øker, er det i Norges interesse ikke å motsette seg at flankeparagrafen oppheves.

Europa: partnerskap

Russlands behov for signaler fra vest om at de betraktes som en fullt ut likeverdig partner i Europa er tydeligvis ikke blitt etterkommet i tilstrekkelig grad, siden Moskva sender dem med tiltagende styrke. For Norge er dette en stor utfordring, på to måter. For det første tilsier Norges plassering utenfor EU at det eksisterer en tvetydighet om hvor Norge passer inn i Europas politiske struktur. Norge er blitt mer sårbart for en rekke forskjellige former for russisk press enn det ville ha blitt som EU-medlem. Det er et faktum at Russland valgte rakettoppskytningen fra Andøya som påskudd til å benytte Norge som en flate mot hvilken man kunne projisere en beskjed til egne innbyggere og andre land om at den russiske regjering, også i en situasjon der man var under press på grunn av Tsjetsjenia, var seg fullt bevisst sin rolle som kjernefysisk makt og stormakt. Det man ikke vet, er hvilke overlegninger som gjorde seg gjeldende da man valgte Norge som projeksjonsflate. Det er nærliggende å tro at en av grunnene var Norges perifere posisjon i Europa; det kostet tydeligvis mindre å bruke norsk territorium enn det ville ha kostet å bruke andre.

Den første utfordringen for den norske stat er altså å markere at den norske nasjons nei til EU-medlemskap ikke betyr at norsk territorium er tilgjengelig som oppslagsvegg for Moskvas beskjeder til resten av verden. Russlands behov for å bli betraktet som en likeverdig stormakt av EU må håndteres slik at det i minst mulig grad slår ned i de bilaterale forbindelser. Dette er desto mer maktpåliggende i og med at de to land har et utestående territorielt avgrensningsproblem. På grunn av EU-nei'et kan Andøya-opptrinnet være det første i en serie som om et par år vil kunne gjøre det mulig å snakke om et 'Andøya-syndrom' i norsk-russiske forbindelser.

For det annet er det en utfordring å bidra til at Russlands behov for å bli ansett som likeverdig ivaretas i multilaterale rammer. Her er Barents-samarbeidet et lærestykke i politisk håndverk, ikke minst fordi man på norsk side har unnlatt å knytte urealistiske forhåpninger til hvor mye man kan oppnå. Man kan vel også håpe at Svalbard-problematikken på grunn av sin multilaterale karakter ikke vil skape store problemer for det bilaterale forholdet. Svalbard er rett og slett ikke blitt gjort til gjenstand for særlig oppmerksomhet i forbindelse med Den kalde krigens avvikling, og sett fra et norsk synspunkt er det i akkurat dette tilfellet vel bare en fordel at arkipelaget ofte blir glemt.

Utvidelse av NATO østover er derimot et eksempel på en prosess som både vil kunne styrke tvetydigheten om hvor Norge passer inn i Europas politiske struktur, og utfordre Russlands behov for å bli ansett som likeverdig. Norge har på grunn av sitt utenforskap i EU sterk interesse av at NATO-samarbeidet beholdes mest mulig intakt, og at Russland opplever det som minst mulig av en utfordring.

Utvidelse østover vil under ingen omstendigheter styrke NATO, men vil så godt som sikkert utvanne sikkerhetsgarantien under artikkel 5, for eksempel ved at den relativeres for nye medlemmers vedkommende. Samtidig signaliserer Moskva at de ser utvidelse østover som uheldig for landets sikkerhet. Det kan eventuelt balanseres ved at Russlands rolle i Partnerskap for fred blir sterkere, at man slutter en ikke-angrepspakt mellom Russland og NATO som vil ivareta Russlands profil som stormakt og så videre, men Moskva vil uansett oppleve det som negativt. For Norge er utvidelse av NATO østover altså negativt, i siste instans fordi det homogeniserer Norges stilling med Polens, Tsjekkias, Ungarns og Slovenias. Hadde Norge vært EU-medlem, ville dette ha vært mindre av et problem, men nå er det overhengende. EU-utenforskapet har den logiske og ufravikelige følge at Norge blir mindre all-europeisk i sin Europa-politikk, og desto mer atlantisk. I og med at et norsk engasjement innen NATO mot utvidelse østover sannsynligvis ikke vil nå frem, men bare vil forkludre forholdet til Den kalde krigens store vinnerstater Polen, Tsjekkia, Ungarn og Slovenia, er det beste man kan gjøre sannsynligvis å fortsette å mene minst mulig om NATO-utvidelse østover.

Resten av verden: avståelse

Norge har nå minst fire års erfaring med å forsøke å fortelle resten av verden at det eksisterer en 'rest-trusel' fra Den kalde krigens dager i nordområdene. Der de fleste andre stater ser kvalitativt nye utfordringer fra Russland, går enkelte norske, og spesielt enkelte norske militære, vurderinger ut på at det dreier seg om en rest-trusel, altså at truselen er intakt, bare mindre i omfang. Utspillet om en Barents-region og norske forsøk på å skape blest om miljøproblemene i nord har i noen, men sterkt begrenset grad bidratt til å holde verdens interesse fangen.

Innspill om sjøverts forbindelse mellom Europa og Asia nord av Russland vil ha samme effekt, og er derfor interessante for Norge selv om det kan stilles spørsmålstegn ved deres realitetsgehalt. Planer om samarbeide mellom Russland og Norge om petroleumsutvinning og annen økonomisk virksomhet vil kunne ha en lignende effekt, og vil bli enda mer interessante om man kan få trukket med tredjeland, spesielt amerikanske oljeselskaper. I det norske miljøet er det en utpreget forestilling at forekomsten av rike naturressurser i Sibir og på under havbunnen utenfor i seg selv skulle være nok til å garantere et oppsving i interessen for områdene. Her kommer det norske miljøet nært opp til å skrive seg inn i en flere hundre år lang europeisk tradisjon der Russland, blant annet som resultat av sin størrelse og sine naturrikdommer, skulle være 'fremtidens land'. Allerede tidlig på 1500-tallet påpekte hertugen av Alba at Russlands rike jord skulle kunne garantere en slik utvikling. Når man i bortimot et halvt tusen år har pekt på dette potensialet men fortsatt sett fint lite til det, bør man kanskje i det minste innta en avventende holdning til slike forutsigelser. Russland disponerer per idag ikke de personalmessige, teknologiske og organisatoriske reserver som skal til for å realisere dette potensialet. For å delsummere kan intet, heller ikke forekomsten av store ressurser, skjule at i globalstrategisk sammenheng er nordområdene gårsdagens problem. Når man fra norsk hold insisterer på det motsatte er det nyttig som forsøk på å holde en viss grad av global interesse fangen. Faren for at man skal la seg lure av sin egen desinformasjon bør imidlertid ikke undervurderes.

Russlands rolle som en av de to supermakter i global konfrontasjon hadde den ulempe for Norge at norsk territorium kunne bli gjenstand for oppmerksomhet som en funksjon av supermaktkonfrontasjon annetsteds ('horisontal eskalering' i kaldkrigsjargongen). Spesielt var dette påtagelig på 1980-tallet, da amerikansk sjømilitær tenkning la vekt på at sovjetiske fremstøt hvor som helst på kloden skulle kunne besvares med anslag mot Kola-basen. Sett fra Oslo var altså problemene to: Kola-basens nøkkelrolle i den globale supermaktskonfrontasjonen, og for sterk amerikansk tilstedeværelse i nordområdene.

Kola-basen ligger der fremdeles, men i og med at den fra russisk side nå ikke inngår i en global strategi, men i en regional, er den en kvalitativt anderledes utfordring for Norge. Sant nok, i en situasjon der man fra Moskva ikke kan disponere havner i Latvia og Litauen slik man kunne under Den kalde krigen, er Kola-basen blitt viktigere som havn betraktet. Men havnene inngår ikke i en global strategi, bare i en regional, og dermed har USA tapt mye av interessen for nordområdene. EU, som under Den kalde krigen satt med høyspenning på sentralfronten, var ikke særlig interessert i de lavspente nordområdene dengang, og er enda mindre interessert nå. Mens utfordringen for Norge på 1980-tallet var å holde USA stangen, er den nå å dra USAs og EUs interesse nordover.

Man må spørre seg hva mulighetene er for at Russland igjen vil forsøke å holde seg med en fullt utviklet global strategi. Den synes liten. Det er ikke bare ressurstilfanget som setter grenser, men også operative hensyn. Etter at man eventuelt har bestemt seg for å satse i denne retningen, vil man trenge i alle fall et tiår på å gjenopprette et nett av klienter og baser. Hva det internasjonale systemets fremtid angår, synes ikke Russland å være den mest interessante kandidat til rollen som aspirerende anti-hegemon i forhold til vestlig dominans.

Det er snarere Kina, og i mindre grad India, som har de beste mulighetene til å etablere seg som et alternativt globalt maktsenter om man skulle bestemme seg for det. Russland deler en lang grense med Kina, og man ser med stigende uro på landets økonomiske fremgang. Det er ingen tilfeldighet at man bruker store summer på å drive Turkmenistans væpnede styrker og patruljere Kirgisias grense mot Kina. Ikke minst av denne grunn er det trolig at Russland også i årene fremover vil konsentrere seg om sine regionale roller i Europa og de tilstøtende deler av Asia, uansett hvem som sitter ved makten.

For Norge betyr det at man nå snart må avfinne seg med at nordområdene først og fremst er og vil forbli et europeisk regionalt problem, og ikke et globalt slik det var i en svunnen epoke. Skulle forholdet mellom Russland og EU forsemres, og det kan blant annet og mest sannsynlig som en følge av den interne situasjon i Russland godt komme til å skje, vil nordvest-Russland bli et av de geografiske områdene der det hardere klima kan gi seg utslag. Dette vil bli en alvorlig utfordring for norsk utenrikspolitikk, men det vil forbli et regionalt spørsmål, og ikke et globalt. Men det er kanskje like greit?

Iver B. Neumann er Jean Monnet Fellow ved European University Institute, Firenze og leder av Senter for Russlandstudier, Norsk Utenrikspolitisk Institutt

«Bomber":

«Den første utfordringen for den norske stat er altså å markere at den norske nasjons nei til EU-medlemskap ikke betyr at norsk territorium er tilgjengelig som oppslagsvegg for Moskvas beskjeder til resten av verden."

«Europas urosenter utgjøres av det midtbelte av stater fra Baltikum i nord til Balkan i sør der Brussels og Moskvas innflytelse møtes."

billedtekst:
Imperiets fedre: Stalin og Molotov
Demonteringens fedre: Sjevardnadse og Gorbatsjov

Artikkel automatisk generert, 26/11-95, kl. 23.54 redaksjon@morgenbladet.no
Copyright © Morgenbladet og Oslonett AS.