ROLLESKIFTE: Den humanitære realpolitikk

Fredsmekling og omfattende nødhjelp i fjerntliggende områder: Med de humanitære organisasjonene i en sentral rolle er norsk utenrikspolitikk radikalt endret på få år. Det har ikke vakt særlig debatt, for hvem kan være mot fred og hjelp til nødstedte?

AV OLAV ANDERS ØVREBø

«Den bjørnsonske kongstanken er å vera for det gode. Dei gode gjerningar frelsar verda. Fredsprisvinnarane gjer gode gjerningar. Gjennom fredsprisen frelsar Norge verda kvart einaste år. Fredsprisen går til dei utlendingane som kjem nærast det norske nivået i å frelse verda.»

(Kjartan Fløgstad: Fimbul, Gyldendal 1994).

Om morgenen onsdag 15. november toppes nyhetssendingene i NRK-Dagsnytt av et innslag om Utenriksdepartementets statssekretær Jan Egeland, som er på besøk i Colombia. Ifølge nyhetsoppleseren har «partene i krigen bedt Norge være fredsmekler». Egeland sier det blir en vanskelig oppgave å skape fred i Colombia, fordi situasjonen der er mer komplisert enn andre konflikter der Norge har vært involvert i fredsprosesser.

I et NTB-intervju senere samme dag presiserer Egeland at Norge ikke skal åpne en ny fredskanal i Colombia. Det han har gjort, er å redegjøre for hvordan norske myndigheter har lagt til rette fredsprosessene i Midtøsten og Guatemala. Dessuten har han lovet å vurdere om Norge kan stille rådgivere til disposisjon i lokale konfliktområder.

«Jeg gjorde det også klart at vi har kapasitetsproblemer, og at vi får mange internasjonale henvendelser om å bilegge konflikter. Men det er jo oppmuntrende at statssjefer i viktige land i verden er interessert i vår rådgivervirksomhet», sier Egeland i NTB-intervjuet.

Statssekretæren kan notere nok en PR-triumf for sin utenrikspolitiske linje.

Effektive samaritaner

I 1990-årene har Norge engasjert seg i freds- og menneskerettighetsinitiativer og ulike former for humanitær bistand i de fleste verdenshjørner. Fra Burundi til Banja Luka, fra Gaza til Guatemala involverer en hær av effektive norske samaritaner seg i nødhjelp, konfliktløsning og et etter hvert anseelig antall «fredsprosesser». Den norske humanitære innsatsen er blitt systematisert, har fått navn som Noreps (The Norwegian Emergency Preparedness System) og Nordem (Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights), og selges som produkter på verdensmarkedet for humanitær hjelp.

Til forskjell fra den langsiktige bistanden som Norad administrerer, sorterer nødhjelp, humanitær bistand og støtte til demokratitiltak direkte under utenriksministeren. I fjor var budsjettet til disse formålene på 1 milliard kroner, og andelen av det totale bistandsbudsjettet som går til humanitær bistand er økende.

Under Noreps er om lag 1.100 personer sendt til 29 land siden ordningen ble etablert i 1992. Til enhver tid er rundt 150 nordmenn ute i oppdrag for Noreps, som administreres av Det norske flyktningeråd. Oppdragsgiver er ofte ulike FN-organer. Noe av hensikten med ordningen er å kunne yte rask hjelp - hjelpearbeidere skal kunne være til stede i det aktuelle området innen 72 timer. Det er bygget opp en database over 400 profesjonelle medarbeidere innenfor forskjellige bransjer som kan stille på kort varsel.

I demokrati- og menneskerettighetsspørsmål - for eksempel ved forespørsler om valgobservatører - kan UD stille personell gjennom samarbeid med blant annet Institutt for menneskerettigheter.

I dette systemet spiller de frivillige humanitære organisasjonene - først og fremst de såkalte fem store, Norges Røde Kors, Det norske flyktningeråd, Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp og Redd Barna - en sentral rolle. I 1994 gikk knapt halvparten av det totale budsjettet på 1 milliard kroner til disse fem, som i betydelig grad er avhengig av offentlig støtte til sin virksomhet.

Foruten Noreps er organisasjonene trukket inn i en rekke andre institusjonelle ordninger: De fem store møter sammen med Forsvarsdepartementet, Norad og representanter for statlige helsemyndigheter i UDs såkalte Katastrofeutvalg fire-fem ganger i året. På disse møtene utveksles informasjon om den norske humanitære bistanden. I tillegg kommer et menneskerettighetsutvalg med tilsvarende funksjon. Møtene ledes av statssekretær Egeland dersom han har anledning.

På toppen av dette møter Egeland generalsekretærene i de fem store annenhver måned, og UD-tjenestemenn står i daglig kontakt med folk på lavere nivåer i organisasjonene.

Radikalt skifte

De store organisasjonene er blitt stadig viktigere som politiske kontraktører for norsk utenrikspolitikk, mener forsker Terje Tvedt ved Senter for utviklingsstudier, Universitetet i Bergen. Han tolker de siste årenes utvikling som et radikalt skifte i norsk utenrikspolitikk, på to områder. Det ene er en endring av statens utenrikspolitiske tenkning, bort fra den klassiske oppfatningen av utenrikspolitikk som maksimering av egennytte.

- Den norske staten har tatt på seg ansvar i områder som ikke i utgangspunktet var knyttet opp mot norske statlige eller økonomiske interesser. Dette er utenrikspolitikk av en type som ikke lett lar seg fange inn av eksisterende teorier om utenrikspolitisk atferd, sier Tvedt til Morgenbladet.

For det andre innebærer den nye utenrikspolitikken at den skandinaviske velferdsstatsmodellen med tett samarbeid mellom staten og de frivillige organisasjonene overføres til det utenrikspolitiske området.

- Bakgrunnen er ofte en kombinasjon av at norske frivillige organisasjoner allerede var der og derfor har arbeidet for statlig støtte, et mer generelt ønske om å bygge opp en konvertibel moralsk kapital, men også norsk sinnelagsetikk - et ønske om å hjelpe, sier Tvedt.

Det tette samarbeidet er nødvendig for å kunne virkeliggjøre den nye utenrikspolitikkens ambisjon å gjøre Norge til en humanitær stormakt, mener Tvedt. Norge har ikke tradisjonelle maktmidler til en slik rolle, men vi har frivillige organisasjoner med et visst internasjonalt renommé.

Forsker Turid Lægreid ved FN-programmet på Norsk Utenrikspolitisk Institutt er enig i at det har vært et klart skifte i norsk utenrikspolitikk, og mener det må ses i sammenheng med at EU ble stengt som arena for norsk UD. Med opptrappet humanitær innsats viser regjeringen at vi i hvert fall kan være store på ett område, bemerker Lægreid.

Det tette samarbeidet mellom UD og organisasjonene bygger på tillit og et betydelig sammenfall i ideer. Jan Egeland har bakgrunn som formann i Norsk Amnesty, og kom til UD fra Røde Kors i 1990, der han var informasjons- og utenlandssjef i to år. Folk i toppsjiktet er også gått den andre veien, fra UD og Norad til ledende stillinger i de frivillige organisasjonene.

Symbiosen er et faktum, og det virker ikke urimelig å begynne å snakke om et humanitært segment i utenrikspolitikken, der aktører i ulike roller deler grunnleggende oppfatninger - på linje med innenrikspolitiske sektorer som landbruk, fiske, olje, kultur.

Uten dissonans

Det har ikke vært mye politisk støy rundt dreiningen av norsk utenrikspolitikk, selv om enkelte har uttrykt en viss bekymring over at nærområder som Baltikum ikke blir høyere prioritert. Andre frykter at den tradisjonelle, bilaterale bistanden blir nedprioritert til fordel for kortsiktig humanitær innsats med høyere medieprofil.

Noe av grunnen til at kritikken har vært så forsiktig kan være den uomtvistelige suksessen med Oslo-kanalen, som har gitt Egelands linje en legitimitet det antakelig skal mange mislykkede meklingsforsøk til for å undergrave.

Mer grunnleggende er det at troen på den norske «godheten» har lange tradisjoner. I boken Den norske samaritan bemerker Terje Tvedt at den årlige TV-aksjonen omskaper verden til en arena for norsk godhet. TV-aksjonen er et ritual uten dissonans, mener Tvedt.

Tilsvarende har den humanitært orienterte utenrikspolitikk tilsynelatende utelukkende positive fortegn, siden målene er å fremme fred, menneskerettigheter og demokrati.

NUPI-forsker Turid Lægreid mener at det norske bildet av den humanitære innsatsen er noe oppblåst, og godt egnet som «image-bygging».

- Politikken har kanskje vært mer vellykket internt enn eksternt, selv om mange utenfor legger merke til det norske engasjementet, sier hun til Morgenbladet.

At et lite land uten egeninteresser i konflikter skal være særlig egnet til å mekle, kan være riktig i noen situasjoner og feil i andre, mener Lægreid. Ofte kan det være gunstig å ha ressurser å sette inn. Her kan utviklingen i Bosnia etter at USA gikk tungt inn være illustrerende.

Kontraktørene

Å bruke de frivillige organisasjonene som aktører i politiske prosesser og diplomatiske forhandlinger gir norsk utenrikspolitikk større fleksibilitet, mener Terje Tvedt. Organisasjonenes apparat er mindre tungrodd, og dersom de gjør feil i felten, er ikke risikoen og ansvaret for staten så stort som det ville vært dersom UD-tjenestemenn selv skulle utført arbeidet.

«På 1960-tallet skulle organisasjonene være «nøytrale», på 1980-tallet skulle de være redskaper eller forkjempere for utsatte målgrupper, og på 1990-tallet ble de i større grad redskaper i en overordnet norsk bistands- og utenrikspolitisk strategi», skriver Tvedt i en artikkel i den nylig utkomne boken Norges utenrikspolitikk.

Organisasjonene og staten er blitt mer gjensidig avhengige, men organisasjonene er likevel fornøyd, fordi de mener de har stor handlefrihet innenfor systemet. Generalsekretær Sven Mollekleiv i Røde Kors sier til Morgenbladet at det er stor grad av sammenfall i syn mellom UD og organisasjonene både når det gjelder behovet for analyser av situasjoner i felten og når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjøre jobben effektivt.

I internasjonal sammenheng er det klare fordeler ved at det er styring og kontroll med hvilke organisasjoner som får midler, bemerker Turid Lægreid. Uerfarne frivillige organisasjoner kan fort skape problemer i krisesituasjoner, da regjeringer er ukritiske med bevilgningene bare noe blir gjort.

- De fem store er regnet for å være profesjonelle og er ikke redde for samordning. Sånn sett er den norske modellen positiv, sier Lægreid.

Fikenbladet

Terje Tvedt ser et dilemma mellom organisasjoners vektlegging av nøytralitet i forhold til partene i konflikter og Norads krav om at de skal være nøytrale, og UDs bruk av dem som sine redskaper i politiske prosesser.

- Dilemmaet må over tid skape problemer for organisasjonene med hensyn til bildet de vil skape av seg selv, mener Tvedt.

Det kalles gjerne «fikenblad-effekten», når humanitær innsats dekker til selve årsakene til konflikten som ligger bak en flyktningekatastrofe eller annen nødsituasjon. Eksempelvis har mange observatører pekt på at de vestlige landenes «nøytrale» politikk i det tidligere Jugoslavia kan ha bidratt til å forlenge, snarere enn forkorte krigene der. Den britiske historikeren Noel Malcolm skriver i sin innflytelsesrike bok Bosnia - A Short History at Vance-Owen-planen for delingen av Bosnia, lagt fram høsten 1992 og vinteren `93, i praksis oppmuntret til ytterligere kamp om territorier, fordi den kombinerte etnisk overhøyhet over kantoner med uklare grenser for kantonene. Dermed ble det stimulert til strid også mellom bosniske regjeringsstyrker og kroatiske grupper.

Utplasseringen av en liten, sårbar FN-styrke med uklart mandat gjorde vondt verre, mener Malcolm - av frykt for gjengjeldelse fra serbiske styrker ble det uaktuelt å føre en politikk som kunne provosere dem (senere er jo også FN-styrker blitt tatt som gisler av serberne).

Den humanitære innsatsen i Bosnia har utvilsomt reddet mange menneskeliv, men kunne aldri i seg selv representere noen «løsning», argumenterer Malcolm. Etnisk rensing med påfølgende flyktningestrømmer var en integrert del av krigføringen, og det humanitære problemet kunne derfor ikke løses kun ved opprettelse av flyktningeleire.

I slike konflikter kan med andre ord nødhjelp og humanitær innsats - som ofte ytes under uhyre vanskelige forhold og med heroisk innsats av hjelpearbeiderne - bli fikenbladet politikere kan dekke seg bak når de ikke vil ta ubehagelige avgjørelser om engasjement av politisk mer kostbar type.

NUPI-forsker Turid Lægreid nevner katastrofen i Rwanda i fjor som et annet eksempel.

- De faste medlemmene i Sikkerhetsrådet, og spesielt USA, var veldig skeptiske til å gripe inn. Når en veldig motvillig gikk inn og autoriserte en militær styrke, var det ingen av de vestlige landene som ville stille tropper, sier Lægreid.

- Landene var uvillig til å sette inn styrker for å beskytte sivilbefolkningen. Dermed unnvek en å gjøre et forsøk på å demme opp for flyktningekatastrofen. Det kunne vært mulig å begrense massakrene ved å gå inn på et tidlig tidspunkt, legger hun til.

Regjeringene med politisk innflytelse valgte isteden å sette nesten alle ressursene inn på humanitær innsats i etterkant, særlig i flyktningeleirene i Zaire.

Som et generelt poeng som gjelder denne type situasjoner, viser Lægreid til at det er mye mer politisk akseptert i den nasjonale opinionen å sende humanitær assistanse enn å «sende våre gutter for å dø» - selv om hjelpearbeidere også ofte havner i livsfarlige situasjoner.

Gevinst

Politisk vektlegging av humanitær innsats er altså ikke Norge alene om. Bevilgningene til nødhjelp og annen humanitær assistanse har vokst drastisk, også internasjonalt, bemerker Lægreid.

Når statssekretær Jan Egeland reiser rundt, til Colombia og andre steder, og tilbyr norsk freds- og humanitær hjelp, er det i et politisk klima der det er gunstig å bli «verdensmester» i humanitær bistand. Norge er i ferd med å se en kontant effekt i form av oppdrag fra spesielt FN-organer til de norske organisasjonene (innen Noreps og i andre sammenhenger). Salget av norsk materiell og tjenester til FN-systemet økte i 1994, ifølge tall offentliggjort i tidsskriftet Development Today nylig.

«Verdensmester»-imaget kan også gi et vanskeligere målbart utbytte i form av økt norsk prestisje.

- Hvis en klarer å bli en stormakt på det humanitære området, kan det kanskje gi en innflytelse som kan overføres til andre politikk-områder, sier Lægreid, og legger til at det er tvilsomt om Gro Harlem Brundtland kunne spilt den samme rollen som døråpner for norsk næringsliv i Kina dersom hun ikke hadde hatt en sterk internasjonal posisjon.

Ved siden av at bildet av den idealistiske og «gode» norske utenrikspolitikken vedlikeholdes, kan det altså gi betydelig politisk gevinst for UD å perfeksjonere samarbeidet med de profesjonelle norske humanitære organisasjonene.

Bildetekster:

FIKENBLAD?: En fransk soldat forsøker å holde tilbake hutu-flyktninger i Cyangugu

på grensen mellom Rwanda og Zaire i august i fjor. (Foto: Scan-Foto/Reuter).

FIKENBLAD?: Deltakere i en australsk fredsbevarende styrke behandler hutu-flyktninger i en flyktningeleir i Kigali i det sørvestlige Rwanda i januar i år. (Foto: Reuter).

Bomber:

«Nødhjelp og humanitær innsats kan bli fikenbladet politikere kan dekke seg bak når de ikke vil ta ubehagelige avgjørelser om engasjement av politisk mer kostbar type.»

«De store organisasjonene er blitt stadig viktigere som politiske kontraktører for norsk utenrikspolitikk.»