Effektive rutiner relaterer seg til kommunens mål og styringsmetoder.

---

Styringsprosessene og en stadig større vekt på desentralisering av kommunale virksomheter, stiller strenge krav til forvaltningen av informasjon, skriver Bjørn Embretsen, rådgiver i Norgit-senteret.

---

Kommunal styring uten informasjon?

Det kommunale styringssystemets formål er å sikre at kommunen gjennomfører overordnet politikk, sikrer kontroll av ressursbruk samt gir mulighet for vurdering av oppnådde resultater mot vedtatte mål. Dette innebærer at styringssystemet omfatter

Planlegging av kommunens drift

Overvåking av kommunens produksjon

Vurderinger av kommunens resultater

Analyse av kommunens situasjon og produksjon i relasjon til kommunens tjeneste- og vareproduksjon og dens omgivelser.

For å få mest mulig effekt av offentlige midler innenfor kommunal sektor, legger staten nå vekt på målstyring som overordnet styringsmetode. Bakgrunnen for dette er at kommunene har et stort ansvar i å sikre og videreutvikle levekårene i samfunnet.

Kommunene opererer i hovedsak alene i markedet innenfor viktige tjenesteområder, som skole, pleie og omsorg.

En sikring av velferden i samfunnet, gjøres ikke ved kortsiktige, økonomiske disposisjoner som ofte diskuteres på postnivå ved årsbudsjettbehandlingen i mange kommuner.

Sikring av levekårene i kommunen er mer komplekst enn som så. Det kan ikke gjøres uten at den politiske ledelse gjør prioriteringer innenfor definerte mål for velferden på basis av vedtatte rammer.

Økonomistyringen gir regler for styringen av ressursbruken, og er den styrings-metode som kommunene har kommet lengst med. Men økonomistyringen må suppleres og underordnes målstyring som styringsmetode.

Ved innføring av målstyring som overordnet styringsmetode, får kommunen: 1. Et metodegrunnlag -- en mal som skaper debatt og fokus på hva kommunen skal drive med, hvilke formål har kommunen. 2. Et hjelpemiddel til å samordne tjenester og virksomheter innenfor ulike tjenesteområder. 3. Et metode for å avveie ulike måter for å nå målene. 4. En metode for planlegging av tiltak og tilbakerapportering om oppnådde resultater.

Styringsprosessene og en stadig større vekt på desentralisering av kommunale virksomheter, stiller strenge krav til forvaltningen av informasjon.

For å styre kommunen mot dens primære oppgaver og mål, trengs det informasjon både om dens omgivelser(innhold) i form av informasjon om befolkningens sammensetning, næringsliv, infrastruktur, naturforhold, og lover og regler som regulerer kommunens måte å gjennomføre oppgavene på. Videre må informasjon om løpende ressursbruk og ikke minst om oppnådde resultater gjøres tilgjenglig.

Kommunens fag- og fellessystemer innholder en mengde data som kan danne grunnlaget for et klart definert sett med styringsinformasjon. Når kommunen skal gjennomføre målstyring som styrings-prinsipp, er det derfor viktig å legge til rette for automatiserte og stabile rutiner som gir den nødvendige informasjon som understøtter målstyring som styringsmetode.

Dette forutsetter en åpen systemarkitektur, som gjør det enkelt å etablere og vedlikeholde et felles informasjons-grunnlag. Lederne på alle nivåer må ha tilgang de samme relevante styringsinformasjonene til samme tid, og gjennom et felles brukergrensesnitt.

Denne informasjonen må være ensartet og klart definert og baseres på stabile driftsrutiner, slik at kommunens styrende og utøvende organer kan få et mest mulig ens oppfatning av hvilke oppgaver kommunen står overfor, hvordan kommunen møter disse gjennom sin tjenesteproduksjon. Dette må gjøres ved etablering av dokumenterte rutiner for informasjons-ressursforvaltning som omhandler Registrering, bearbeiding, lagring, distribusjon og gjennfinning av data og informasjon. Oppgaven må ivaretas gjennom en "redaktørfunksjon".

Et entydig og tilgjenglig beslutningsgrunnlag er en meget viktig forutsetning for å få til en konstruktiv debatt og et fruktbart samarbeid, med hensyn til kommunale prioriteringer og hvordan en best kan gjennomføre oppgavene i samarbeid mellom ulike fagggrupper og på tvers av sektorene.

For å få effekt ut av investeringene i IT, må en i mye større grad ta for seg sammenhengen mellom IT, styringsmetoder, og ikke minst i endring av arbeidsprossesser.

IT-leverandørenes sterkeste argumentasjon for investering i IT er økt produktivitet og effektivitet. Dette er rimlige holdbare argumenter i en første fase i bruk av IT.

Men etterhvert som en har automatisert basisrutiner innenfor områder som registreringsrutiner og kalkulering og rapportering innenfor regnskap og lønn, blir det vanskeligere å påvise direkte gevinster for å ta i bruk IT i den kommunale sektor. En del vil sågar hevde at , dagens bruk av regneark, databaser, og andre verktøy, ofte blir "nice to have" og en interessant hobby på arbeidsplassen for de som har interesse for EDB. Dette går på bekostning av muligheten for å få til effektive rutiner.

Effektive rutiner relaterer seg til kommunens mål og styringsmetoder.

En rutinegjennomgang ved innføring av og videreutvikling av kommunens fag- og fellessystemer er en selvfølglighet ut fra lærebøkene. Dette er ikke tilfelle i praksis. Historier om systemer som "kalkulerer feil" og "beregner feil i utbetaling til sosialklienter", sier med all tydelighet det mangler både gode rutiner i bruk av systemet, og mangel på relevant styringsinformasjon som gir varsko om at her er det missforhold mellom sosialhjelputbetalinger og antall klienter i ulike kategorier. Systemene som er på markedet i dag regner sjelden feil; det er menneskets relasjon til maskinene og systemene det er feil ved.

Dette kan kun rettes opp med en mye sterkere vektlegging på rutinegjennomgang. Det viktige er at det settes av tilstrekkelig tid til å gjennomføre prossessen som skaper forståelse for systemets virkemåte, hvordan systemet kan bidra til å gjøre en arbeidsprossess raskere, og hvilke avhengigheter det er mellom bruk av systemet og omgivelsene rundt i form av sammenheng i rutiner i organisasjonen, levering av styringsinformasjon m.m.

Dokumentasjon av rutiner bør gjøres på et EDB-lesbart media. En slik dokumentasjon skaper en dypere forståelse i bruk av IT ved at denne kan hentes fram og gi grunnlag for

videre effektivisering og automatisering av rutiner

forenkling av rutiner som repeteres ulike steder i organisasjonen

forenkling og automatisering av sammensatte rutiner med mange deltagere

dokumentasjon og automatisering av rutiner som understøtter styringmetodene

Hvilke verktøy en benytter i rutine-gjennomgangen, om det er avanserte CASE-verktøy, egne systemer for dokumentasjon av arbeidsprosesser, eller rett og slett en strukturert dokumentasjon i et tekstbehandlingsprogram, er avhengig av ambisjonsnivå og kompleksitet i rutinene.

En aktiv holdning til rutiner er en viktig forutsetning for å få mest mulig effekt ut av de menneskelige ressursene og EDB-systemene. Dette gjelder rutiner for utføring av de ulike funksjonene i kommunen, driftsrutiner for EDB-systemer og rutiner som gjelder gjennomføring av styringsmetoder og dokumentasjon av framskaffelse av styringsinformasjon.

For å få de ønskede effekter av IT- investeringene, må kjøp og innføring av systemer ikke overlates til fagpersonene alene. Relasjonene mellom IT, styringsmetoder og arbeidsrutiner må vektlegges i mye større grad.

Innføring av både fag- og fellessystemer så vel som generelle informsjonssystemer og Ledelseinformasjonssystemer skjer alltfor isolert. Leverandører og kommuner tar seg sjelden tilstrekkelig tid til å se på kommunens styringsmetoder og arbeidsrutiner ved innføring av nye systemer og ny teknologi. Sterke fagmiljøer og "eiere" av fellessystemene, hevder med stor kraft , at deres fagområde og løsning av primære funksjonsområder må priorireres, og at de tunge fellessystemene - spesielt innenfor økonomi, kan dekke informasjonsbehovet innenfor moderne styringsprinsipper. Dette er sjelden tilfelle. Fag- og fellessystemer har spesifikke funksjoner å dekke, som i sum kan gi den nødvendige styringsinformasjonen og derigjennom en mer effektiv kommune. Dette krever en åpen teknisk plattform, som gjør det mulig å sette sammen entydig og klart definert informasjon.

Planer for innføring og videreføring av Informasjonsteknolgi og må gjøre det klart at det er økt effektivet som må være målet for investeringene. IT-Planen må derfor bygge på de målene som kommunen har for å bidra aktivt i videreutviklingen av velferden, å være en av pilarene i den strategi som kommunen velger for å å nå disse målene.

Ved planlegging av innkjøp av nye fag- eller fellessystemer, så må det stilles krav til at systemene ikke bare løser det fagspesifikke funksjonene. Systemene må være fleksible i sin oppbygging, slik at de kan suppleres med registrering og lagring av data på en slik måte at systemet automatisk kan genere data og informasjon som tilfredsstiller kravene i kommunens styringssystem.

Dette innbærer at en setter mål for systeminnføring og videreutvikling for fag- og fellessystemer. Planen må ta hensyn til til de spesifikke funksjonene systemene skal dekke, informasjonskravene for gjennomføring av kommunens styringssystem og selvfølglig ta hensyn til organisatoriske forholdende systemet er tenkt å fungere under.

En del konsulentfirmaer har spesialisert på å kjøre tunge prosesser med hensyn til innføring av styringsprinsipper, rutine- og organisasjonsutvikling. Problemet er at disse prosessene blir løsrevet og uavhengig av hverandre og uavhengig av bruken av informasjonsteknologi. Videre er de så omfattende at når kommunen har vært gjennom en eller to av prossessene, så er det hverken tid, penger eller krefter igjen til å ta for seg elementene i styringssystemet i sammenheng.

Systeminnføringen gjøres best ved en parallell, skrittvis utvikling av informasjonssystemene, hvor en ved definerte milepæler har fokus på sammenhengene i kommunens totale styringssystem -- styringsmetoder, organisasjonsutvikling, rutiner og bruk av IT. Dette innbærer at en setter mål for systeminnføring og videreutvikling, og deretter på grunnlag av kortsiktig mål, skrittvis prototyper seg gjennom de prioriterte områdene, og sjekker bindingen med elementene i styringssystemet.

Bindingene og utviklingen av elementene i styringssystemet må følges opp gjennom en "inspektør-rolle", som sitter sentralt i kommunen, og har god innsikt i status og utvikling innenfor kommunens styringsmetoder, informasjonsbehov, organisering, viktige arbeidsrutiner og kjenner klimaet i organisasjonen.

En kommune endrer seg over tid uavhengig av prosjekter. Kommunens ledelse må derfor ha en aktiv og engasjert holdning til utviklingsprosessene innenfor bruk av IT, organisering og styringsmetoder gjennom klargjøring og operasjonalisering av sine strategier. Først da oppnår kommunen den ønskede effekt av sine IT-prosjekter. Kommunen må ha en ha en realisitsk ambisjon i denne type utviklingsprosjekter . "Inspektøren" må konsentrere seg om vesentlige forhold i - og mellom elementene i styringssystemet inklusive informasjonsressursforvaltningen. Kommunen må " ta de små skritts vei", og ta hensyn til kompetanse, modenhet, lærings- og endringsvilje i organisasjonen. Det er en realitet at IT-prosjektene ofte blir den drivende kraft i klargjøringen og operasjonaliseringen av kommunens totale styringssystem.

(Kronikken er redigert av red.)

Artikkel automatisk generert, 11/11-94, kl. 16.57 cw@oslonett.no